居住证积分制：户籍改革的又一个“补丁”

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居住证积分制具有变条件管理为积分管理、积分标准多元化且动态可控、公共服务梯级化、突出能力和贡献导向、重视本地利益、促人向上等特点，但也存在忽视低收入流动人口服务管理、以效率手段解决公平问题、关键可能虚化、难防造假寻租等不足。完善该制度，需改居住证为居住卡，使其成为流动人口消费 ;一卡通 ；降低申办条件，扩大公共服务范围，但在公租房、子女教育等关键服务上应设立合理门槛；拿出适当指标，分给积分未达标但合法居住及就业的流动人口，让其享受与积分达标者相同待遇；解放思想，实事求是，妥善解决低收入流动人口属地化服务问题。由于户籍所含利益牵一发而动全身，所以完善该制度还需宏观管理体制机制创新相配套。

　　【关 键 词】居住证；积分制；流动人口；户籍
　　2013年6月上海市政府公布了《上海市居住证管理办法》、《上海市居住证积分管理试行办法》及实施细则，推出居住证积分制，在户籍改革上迈出了关键一步，具有很强的标杆意义，激起了强烈的社会反响。有人说它 ;给农民工送出一缕阳光 ;(吴丽英，2013)， ;日后还可以扩大到上海等城市群 ；使 ;百姓得以实现在国内自由迁移的大同梦 ;(李德民，2013)；也有人说它是 ;更深层次的歧视 ;(石飞，2013)，令 ;拼爹也有法可依 ;(刘延佶，2013)。很显然，舆论对该制度并未有一致看法。与舆论界不同的是，学术界对该制度尚乏基本关注和研究。有鉴于此，本文拟从该制度的特征分析入手，考察其短长，进而提出完善之策。
　　1　居住证积分制的主要特征
　　居住证积分制是对在上海市合法稳定居住和合法稳定就业的居住证持证人进行积分，积分指标包括年龄、学历、职称和技能等级、在沪工作及缴纳社会保险年限等基础指标以及根据城市发展和管理需要而设置的加分、减分及一票否决指标。有居住证和居住证积分达标准分值者可获不同层次的公共服务。该制度有以下特征：
　　，变条件管理为积分管理。海归落户上海户口若报入上海市或区人才服务中心集体户的附同意接受函原件；户口若报入由业务管理部门推荐的集体户口的，用人单位报上海市人力资源和社会保障局（上海市外国专家局）的请示函中须注明；户口若报入本人购买的产权房内的，附房屋产权证。此前上海市按申请者类别将居住证分为
　　、
　　B、C类，
　　、B证为人才引进类居住证，分别针对境内外人才；C证是一般居住证，针对普通外来从业人员。上海留学生落户用人单位与留学回国人员签订的劳动（聘用）合同期限一年（含）以上，剩余合同期限（申请之日到合同截止日期）须六个月（含）以上。上述合同期限不含试用期。引进人才类居住证的获准条件是本科以上学历或特殊才能、在上海工作或创业。持有该类居住证者，子女可在上海就读；境内人员的子女取得上海市高中的，可在上海参加高考，报考有关高校。居住证积分制不再将居住证分为
　　、
　　B、C三类，不再设本科以上学历或特殊才能等硬性条件，代之以积分制，持证人根据年龄、学历、职称、纳税、投资、社保等项积分，将个人情况和贡献等转化为相应分值，积分达标准分值的持证人(以下简称积分达标者)可获同住子女就地参加中高考等服务。留学生落户中介申办落户人员年龄距法定退休年龄须五年以上。属于国家认定的高层次人才或者具有特殊专长并为本市紧缺急需的海外高层次留学人员，年龄可适当放宽，但须由用人单位先向上海市人力资源和社会保障局(上海市外国专家局)申报，经审核同意后受理。该变化使流动人口获得公共服务的规则变得相对灵活，让更多流动人口看到了希望。
　　第二，流动人口获得公共服务的条件标准化、量化和多元化。我国户籍改革大体遵循两种路径：一是剥除户籍背后的福利，让流动人口与户籍人口同享福利；二是降低户籍门槛，让流动人口入户，但入户标准多较单一，或以引进人才为标准，或以投资或购房为依据。居住证积分制不是如上两种路径的突破，而是其整合(刘兴伟，2013)。积分达标者的同住子女可在上海市参加中高考，配偶和同住子女可参加上海市社会保险，实质上是对本地户口所含福利的某种剥除；根据学历、职称、纳税、投资、社保等标准积分，乃是引进人才入户、投资入户、购房入户等传统做法的延续，只不过标准更细化、更多元、更综合而已。
　　第三，年纪越轻、学历或技术职称或技能等级越高、投资纳税或带动本地就业或缴纳社保金越多者积分越高，年轻人、富人、高学历或高技能者较受欢迎(见表1)。
　　虽然持证人须在教育背景与技术职称和技能等级中任选一项积分，在投资纳税与投资带动本地就业中任选一项积分，但是居住证积分的标准分值只有120分，而投资、社保、学历、职称或技能等级的单项积分就达100分、110分或140分，已接近甚至超过标准分值；年龄上56岁以下每小1岁加2分。可见其对富人、年轻人、高学历和高技能者的相对重视。
　　第四，积分动态调整，灵活可控。根据居住证积分制相关规定，持证人情况发生变化需要调整积分时，可委托用人单位向注册地区(县)人才服务中心提交材料，以便人力资源和社会保障部门审核加分。持证人积分项目发生变化导致积分下降或出现减分项目时，人力资源和社会保障部门对其积分进行扣减。失去居住证即失去积分。不仅持证人的积分是动态的，而且居住证积分指标体系和标准分值也是动态的。必要时，有关部门可根据经济和社会发展需要对积分指标体系和标准分值进行调整。
　　第五，普通持证人和积分达标的持证人可获不同层次的公共服务；居住证积分制出台的目的之一是为了解决上海异地中高考门槛问题。检《上海市居住证管理办法》可知，普通持证人和积分达标的持证人所获公共服务大体相同，只在子女教育等个别关键项上有所不同(见表2)。