上海居住证改革：权利含量如何落实

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　作为新型城镇化的配套政策、户籍制度改革的重头戏，居住证制度将赋予非户籍人口获得基本公共服务的权利。

　　国务院法制办日前正式公布《居住证管理办法》。在文件中，这些公共服务包括：免费接受义务教育；参加社会保险；存取、使用住房公积金等。但不同级别城市根据需要设置门槛，仍与民间期盼的“自由迁徙”存在距离。“地方各级政府应积极创造条件使居住证持有人随迁子女获得中高考资格”的承诺如何落实等等，仍要打上问号。
综合新华社、《每日经济新闻》报道
　　分期赋权 住房保障、养老服务或均等
　　居住证的功能定位，根据《办法》，是持证人在居住地就业居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。申领条件为，离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一。
　　随居住年限增加，居住证持有人可获得的公共服务将愈加接近户籍人口，并最终有望获得当地户籍，户籍制度专家、中国人民公安大学教授王太元介绍，这体现了“分期赋权”的思路。
　　居住证持有人可享受部分与户籍人口同等的基本公共服务，这些服务包括：免费接受义务教育；参加社会保险；存取、使用住房公积金等。对此，《办法》要求县级以上政府把居住证持有人口纳入提供基本公共服务和制定经济社会规划的范畴，并将所需费用纳入财政预算。这些公共服务的范围还将不断扩大。
　　另外，《办法》拟规定，国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件，使居住证持有人享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利，在居住地享受换领、补领居民身份证，办理婚姻登记等便利。留学生落户上海留学生落户
　　落户渠道 积分制且门槛分四档
　　对于备受关注的落户问题，《办法》按不同等级城市分别确定落户门槛，主要分为“建制镇与小城市、中等城市、大城市和特大城市”这四档。落户上海其体现的正是十八届三中全会所确定的思路，即“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”
　　具体而言，《办法》规定，建制镇和小城市的落户条件为“在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有稳定住所，门槛最低。”
　　而城区人口50万至100万的中等城市的落户条件为，“在城市有稳定就业并有稳定住所，并参加社会保险达到一定年限，但对稳定住所不得设置住房面积、金额等要求，对参加社会保险年限的要求不得超过3年。”
　　城区人口100万至500万的大城市的落户条件是，在城市有稳定就业达到一定年限并有稳定住所，并参加社会保险达到一定年限，但对参加社会保险年限的要求不得超过5年，其中城区人口300万至500万的大城市可以对稳定就业的范围、年限和稳定住所的范围、条件等作出规定，也可建立积分落户制度。
　　门槛最高的是特大城市，《办法》规定，城区人口500万以上的特大城市应根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有稳定就业和稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度，设置积分分值。目前，上海已经实行居住证积分制，累计120分子女可在沪高考，但要积满120分，条件相当严格。上海也拟退出积分制，积分高者可以落户。
　　居住证权利含量落实最大难题：钱
　　户籍制度专家、中国人民公安大学教授王太元介绍，中国户籍改革有两条主线，一条是“做减法”，即把原先附着在户籍上的教育、医疗、卫生等权益，剥离下来。另一条是“做加法”，通过实施居住证制度，赋予转移入城的非户籍人员享受公共服务的权益。如果不赋予权益，居住证和暂住证就没有区别。做加法的基本思路是“分期赋权”。而最关键的是要落实居住证权利含量。
　　难点一：特大城市容量已达“拥堵”状态
　　居住证权益含量能否得到落实，与城市容量不无关系，北上广等特大城市的居住证制度改革，成了人们最关注的热点。
　　《办法》规定，要严格控制特大城市人口规模。因此有专家则表示，居住证制度具体落实到上海不容乐观。“就已公布的相关情况，比如就业、比如住房，比如相应的社会福利，社会救济补助等，作为上海市民，在你孩子就学的时候容易吗？在买车上面方便吗？是难上加难，也要摇号，也要排队，也要进入政府的保障房的轮流范围，何况对于外来持有居住证的人。目前的政策，更多是对于户籍制度深化改革指导方向，关键在于怎么落实。像上海这样的特大城市，要落实起来难度超乎了我们所有人的想象，在短期内也不可能立竿见影地见到效果。福利资源是有限的，倾斜给一方，另一方必然受损，如果像撒芝麻似的，大家都能均等享受，最终结果却是谁都享受不到。”
　　难点二：地方并没有足够的经费进行落实
　　今年11月，河南户籍政策破冰，明确提出取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，并全面实施居住证制度。农业大省河南的做法无疑是推动户籍改革的重要一步。值得注意的是，此前居住证早已在各地进行试点实践，取得的效果却不及预期。
　　对此，对外经贸大学公共管理学院副教授、劳动经济学专家李长安称，实现居住证背后的社会保障和公共福利的平等，是全面推进居住证制度以及户籍改革的重要内容。但由于地方财力的紧缺，使得过去户籍改革进程缓慢。地方目前应明确筹资模式，如引入民间资本等，并明确相关细则，以促落实。
　　“要实现社会保障和公共福利的平等，政府压力很大。”李长安说，原因在于由于财力捉襟见肘，地方并没有足够的经费进行落实。即便勉强落实，“含金量”也不高，致使户籍制度改革效果不明显。另一个事实是，2013年，上海实行居住证制度，但取得的成效却未及预期。据上海市公安部门9月统计的信息，上海全市现有非户籍人口1100.09万人，未办证者达到536.93万人。而这一原因也导致了近些年来居住证制度推进的举步维艰。
　　最大的难题还是在于“钱”。社科院发布的《中国农业转移人口市民化进程报告》测算显示，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元。